前言

1958年颁行的《中华人民共和国户口登记条例》确立了我国户籍制度“农业户口”和“非农业户口”并行的二元体制，彼时，两类户口背后所囊括的权益福利各有不同。改革开放以后，随着城市化进程的高速推进，掀起了一波农转非的高潮。而近年来，在城市房价一路走高的背景下，自带宅基地使用权福利的农业户口转而成了“香饽饽”。那么，已转为非农户口的子女可否继承其持有农业户口的父母所享有的宅基地使用权呢？这一问题频频引发热议。近期，自然资源部就此问题的回复意见再次引发关注，该意见可谓官方明示，但在各方的解析中又出现了不同的声音。

为了便于读者更为直观地了解该问题的背景，笔者先就农村宅基地使用权的要点提示如下：

1.农村宅基地属于农村集体经济组织所有，宅基地使用权人为农村集体经济组织成员。

2.宅基地使用权人死亡后，其宅基地使用权不能单独作为遗产进行继承。

3.根据“房地一体”原则，非本农村集体经济组织成员的继承人可以就被继承人名下的房屋进行继承，同时实际继承房屋所占用宅基地的使用权，且这种继承只能通过遗嘱或法定继承方式依法继承。

Q1：宅基地使用权的继承与登记

2020年9月9日，自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局共同研究，就十三届全国人大三次会议第3226号建议中《关于农村宅基地使用权登记问题》^[1]明确回复如下：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。该回复再一次明示了农村宅基地使用权的继承条件和登记方式。

其实，关于农村宅基地使用权能否继承的问题，早在2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）^[2]中即有相关规定：已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

综上可知，继承人继承的并非是农村宅基地使用权，而是宅基地上的房屋所有权，鉴于“房地一体”原则，在继承房屋时自然而然需要继承房屋所占宅基地的使用权。

Q2：继承后可否对房屋“为所欲为”？

非本农村集体经济组织成员（含城镇居民）的继承人继承农村住宅后，能否对房屋进行翻新、翻建、扩建？法律并未对该问题直接作出明确的规定。但从现行有效的相关法律规定和政策分析^[3]，以及结合当下农村集体的实际做法，可以得出一个结论：对继承的原有房屋可以翻新，但不能翻建、扩建。

翻新只是在原有房屋架构内进行的修补装饰更新，但翻建、扩建会直接变更原有房屋的结构，势必会改变原《集体土地使用证》上的用地面积等。如果允许非本农村集体经济组织成员（含城镇居民）的继承人就继承后的农村住宅进行翻建、扩建，则将会导致宅基地使用权被无限扩充，这与我国农村宅基地严格实行“一户一宅”“面积法定”的基本制度相违背。

当然，在现实生活中确实存在大量的翻建情形，但由于法律规定的限制，这些翻建的房屋，因翻建人缺乏宅基地所属农村集体经济组织成员的身份而无法办理确权登记。

至此，有关宅基地使用权继承的疑惑已有较为明晰的答案，但实践中，还有另一关联问题亦颇受关注——农村宅基地使用权可否对外流转？

Q3：宅基地使用权可否对外流转？

1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕第39号)规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”这一规定明令阻断了农村宅基地使用权对外流转。

时过境迁，近年来的农村宅基地及住宅出现大量闲置的情况，在城市用地日益紧张的态势下，社会上呼吁政府出台盘活闲散集体用地的声音不绝于耳。

2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号）提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”自此释放了深化农村土地改革信号。

2019年修订、2020年实施的《土地管理法》规定“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”近期，农业农村部就十三届全国人大三次会议第6469号建议中《有关乡贤回归创业和居住问题》的回复^[4]“鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依据合同法保护城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的合法权益，注重保护非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式占用宅基地的权益，探索由农村集体经济组织主导实施有偿使用制度。关于继承祖宅的乡贤回乡翻建新建房屋和在农村无房的乡贤回乡‘积分建房’问题，涉及农村宅基地基本制度，我部将会同有关部门，结合宅基地制度改革试点进行深入研究，对基层因地制宜开展的探索创新进行跟踪，及时总结好的做法和经验，稳妥有序推动形成制度性成果，提出完善有关法律法规的意见建议”，再次明确要积极推动农村宅基地的盘活。

根据上述法律法规及政策释放出的信号可知，现行法律仍没有完全放开农村宅基地使用权对外流转，但从经济利用价值方面考虑，国家鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，如对外租赁经营等，已然是在尝试突破农村宅基地对外流转的“壁垒”—-身份限制。但基于我国国情和户籍的区分制，农村宅基地仍旧有着特殊的社会保障功能，目前不会一刀切的完全放开，只能是逐步有偿使用。

【延伸思考】：城镇子女出资，以父母名义在老家农村建房，老人去世后，该户主更改为与老人生前同住同户的另一子女，该类房屋产权应如何继承？可否先析产后继承？

注释及相关法律条文

[1]对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复,载中国政府网，http://gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html，最后访问于2020年10月28日。

[2]《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，载中国政府网，http://f.mnr.gov.cn/201702/t20170206_1437097.html，最后访问于2020年10月28日。

[3]《土地管理法》等相关法律条文附后

[4]对十三届全国人大三次会议第6469号建议的答复，载中华人民共和国农业农村部，http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202009/t20200909_6351738.htm，最后访问于2020年10月28日。

【相关法律条文】

《土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

《物权法》第一百五十四条宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第四十八条非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

第五十一条按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

第五十二条空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

来源|家业和兴

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图片来源|Pixabay

作者|郑新秀