《深圳经济特区个人破产条例》的八大亮点和四点不足

01、深圳市人大于2020年8月26日正式公布了《深圳经济特区个人破产条例》（以下称“条例”）。该条例分为十三章，包括总则、申请与受理、债务人财产、债权申报、破产费用与共益债务、债权人会议、破产清算、重整、和解、简易程序、破产事务管理、法律责任和附则，共计一百七十三条，英美和香港地区个人破产制度三大特色即破产免责、豁免财产和失权复权在条例中均得到充分体现。条例当中其它一些条文内容明显借鉴了英美或或香港地区的相关成熟规则。这反映了个人破产制度在各国/地区的趋同性。但是深圳并未完全照搬照抄，在部分条文中有所创新。

02、《深圳经济特区个人破产条例》八大亮点。

一是条例的调整对象。与香港立法相似，条例将诚实而不幸的债务人即商人自然人和消费自然人两类债务人列为破产人的范围。首先，明确了可以破产清算的适格债务人条件，条例第二条规定在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解。条例第二条对适格破产债务人的范围界定意味着如果个人债务人具有破产债务人的深圳属地特征但属于违法经营或者过度奢侈消费负债导致不能清偿债务的，并不能适用该条例进行个人破产。另外，为了防止小额债权人滥用破产权利，条例第九条对债权人申请破产规定了最低债权金额（起破金额）的限定条件，当债务人不能清偿到期债务时，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。条例第十四条规定了破产申请的除外条件，即法院对债务人或债权人基于不诚信行为（转移财产、恶意逃避债务、提供虚假债权或者虚假债务证据、损害他人信誉等）恶意提起破产程序不予受理或驳回申请。

二是与香港有关个人自愿安排程序相似，条例规定了类似的重整程序和重整优先制度。个人破产重整有利于债务人在实现经济再生后尽快恢复信用，重整为债务人提供了保留其现有财产的机会（但高消费行为仍被禁止）。如果债务人符合条例规定不足以清偿全部债务或丧失清偿债务能力的，但未来有可预期的较高收入的，债权人的债权有希望获得更高的清偿比例，债务人可以依照本条例申请进行重整，并提出重整方案草案，也可以建议债权人提供有条件地减少债务金额或延长债务清偿期限等挽救优惠。条例第一百零六条规定如果债权人申请债务人破产清算，而债务人申请重整，人民法院认为符合重整条件的，应当受理重整申请。

三是与香港的豁免财产制度相似，条例设立了不属于破产财产由破产人持有使用的豁免财产制度。条例第三十六条第一款明确了豁免财产的范围。同时设定了第二款，对豁免财产范围做了反向限制，即“前款规定的财产，价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，不认定为豁免财产”。条例规定豁免财产累计总金额不超过人民币20万元，是指经核定保留的财产额度，包括费用和财产两部分。条例规定破产管理人负责审查制作债务人财产报告，对债务人豁免财产清单提出意见，并提交债权人会议表决；豁免财产清单未获债权人会议表决通过的，由人民法院裁定。

四是关于避免恶意逃债，条例与英美和香港地区破产条例相似，设立了多管齐下的事前事中事后的规范和惩治规则。例如条例第四十条确立了破产申请提出前两年内的不当财产交易行为的撤销权。条例第四十一条规定了破产申请提出前的特定期限内对个别债权人或亲属、利害关系人进行个别清偿行为的撤销权。条例还规定了不予免除的债务（第九十七条）、不予免责的行为(第九十八条)、延长免责考察期（但最长可延期两年，第九十六条）、债权人或其他利害关系人对免责决定的申请撤销权没有行使期间限制（第一百零三条）等规则，以实现防范和惩戒破产欺诈行为的目的；同时条例严格限制免除债务的条件，即只有债务人如实申报本人、配偶、未成年子女及共同生活的近亲属名下的各类财产和财产权益，遵循诚实信用原则，主动向破产管理人移交个人财产和财产权益并配合调查和处置，履行破产前两年财产变动情况披露应尽义务、严格遵守相关行为限制决定，才能依法获得法院裁定而免除剩余债务。

五是在破产失权方面。条例将免除债务人债务和解除对其相关行为限制的节点设定为免责考察期届满而非破产宣告时，且设置了相对较长的免责考察期（自法院宣告破产之日起三年）。条例第二十一条规定破产人非经法院批准不得出境、向他人借款超过一千元必须向出借人声明其为破产人身份。具有失权性质的限制消费行为方面，条例第二十三条主要参考了《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》，对破产债务人的八种高消费活动进行了明确禁止。在限制职业资格方面，条例第八十六条规定自人民法院受理破产申请之日起至人民法院作出免除债务人剩余债务的裁定之日止，债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务，不得从事法律、行政法规禁止从事的职业。

六是关于破产免责，条例并未采取如英国的自动免责制度，借鉴了日本破产法采取的许可免责制度。三年免责考察期满，破产人可以向人民法院申请免除剩余债务。人民法院根据破产人申请和管理人报告，裁定是否免除剩余债务，并同时作出解除对破产人行为限制的决定。关于债务人获得免责的方式，条例设计了以下程序：一是必须由破产人提出免责申请（第一百条），明确其意思表示，程序的启动节点和依据更加清晰、正当。二是由管理人对破产人是否存在不能免除的债务以及不能免责的情形进行调查，征询债权人和破产事务管理部门意见，并向人民法院出具书面报告，人民法院根据债务人申请和管理人报告，裁定是否免除剩余债务，并同时作出解除对破产人行为限制的决定。程序审查更加充分，能够更好地保护债权人利益。三是债权人或债务人对免责裁定不服可以申请复议，这样能更好地维护当事人的程序权利。

七是条例借鉴了香港设立破产管理署管理破产事务的成功经验，创设了“法院裁判、机构管理、管理人执行、公众监督”四位一体的的个人破产运行管理体系。今年3月1日深圳市破产事务管理署正式宣告成立，并作为深圳市司法局下设独立事业单位，承担深圳市个人破产事务管理工作。预计深圳市破产署近期启动建设深圳市个人破产信息系统，个人破产的相关信息会及时上传个人破产信息系统，有关单位、个人可以依法查询使用，另外深圳市破产署很可能被授权履行破产欺诈调查和惩戒的行政职能。

八是条例建立了鼓励破产人尽力清偿以保障债权人的最大权益的规则，条例第一百条第二款规定在免责考察期内，债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免责考察期，解除相关行为限制。

03、《深圳经济特区个人破产条例》移植借鉴国外立法成熟经验，汲取国内企业破产立法的相关经验，有一定的制度创新，但也有一些明显的不足。

一、条例对可以破产的债务人的破产原因范围设置过宽。例如将生活消费的债务人列入破产范围，这意味着基于日常超前消费出现信用卡透支以及盲目举债购房而无力偿还按揭贷款的债务人主动申请破产可能会成为一个常态。另外条例未将个体工商户纳入破产人范围。条例中的自然人破产人理应包括个人经营的个体工商户，但是家庭经营的个体工商户无法纳入条例的调整范围，夫妻各自所有或共有财产在配偶一方破产时如何准确分割处理也颇为棘手，实务操作中必然凸显更多的问题。

二、根据英美和香港个人破产制度的经验，破产免责的一个重要前提是，在保障破产人生存权和基本人格尊严的前提下，破产人在免责考察期内要被强制度过近乎贫困（如类似低保户）的生活，以慰藉债权未获足额清偿的债权人情感感受。如何确保破产人实质上度过近乎贫困的生活，条例有关破产人失权的条文规定并不严苛。条例第二十三条仅规定8种限制高消费的行为，对破产人的消费限制范围比较宽松。另外规定将限制行为的决定书交由管理人和破产事务管理部门，未明确规定将限制高消费、不得出境，任职限制等交由有关部门管理并可采取强制措施。这等于对债务人行为限制，主要靠债务人自觉履行和事后监督，在操作层面上可能会无法得到良好的执行成效。

三、尽管条例的免责考察期长于英美国家的免责考察期，但根据中国的老赖行为突出的社会现象，我认为，条例设定的破产考察期明显过短。条例征求意见稿曾规定六年的免责考察期，但条例正式文本将免责考察期变更为三年（如破产人违反法定义务法院可酌情再延长两年），条例将裁定终结破产程序和免除债务裁定程序相分离，即法院裁决认定破产分配方案时，即可同时裁定终结破产程序，三年免责考察期结束之后，债务人应当另行向法院申请出具免除债务裁定。这种制度设计固然有一定的合理性，但考虑到不乏老赖的国情和倾斜保护债权人利益，我认为，免责考察期应当设置为四年（如破产人违反法定义务法院可酌情再延长三年）更为妥当。

四、防止假破产真逃债是个人破产制度的核心内容之一。对于中国这样诚信不足的社会，为了防止个人破产欺诈，应当大力加强完善对逃避债务行为的惩治力度。不但需要建立健全破产专业管理人队伍，建立全国联网的高效严密的社会信用记录和个人破产记录体系，建立具有行政调查和惩治职能的个人破产管理机构，还需要颁布科学完善的破产欺诈相关犯罪的严刑峻法。尽管条例对相关破产欺诈行为规定了情节严重的依法追究刑事责任，但根据立法法规定，有关涉及刑罚的规制应由全国人大常委会进行立法。中国目前缺乏系统配套的个人破产欺诈犯罪的刑法规定，因此从立法角度而言，深圳应当尽快请示全国人大在刑法中增设惩处个人破产欺诈的犯罪条文。个人破产走向规范化，必须有严刑峻法的支持。如果没有长出牙齿的刑罚制度，个人破产的实际运作就缺乏有效的制度保障，甚至真成为老赖逃避债务的有利盾牌。

最后，《深圳经济特区个人破产条例》是一个地方性的法规，从法理上该条例对深圳特区以外的私法行为和公法行为并没有必然的法律拘束力，因此深圳的个人破产案件在操作层面可能会产生一些新情况新问题，例如条例第30条做出了由裁定受理破产申请的人民法院管辖相关案件的规定，但深圳法院作出了裁定受理破产申请后，该裁定是否必然导致深圳以外正在审理的涉及债务人民事诉讼和仲裁案件中止的效力，并没有上位法的依据，深圳有关方面应当及时向最高人民法院或者全国人大常委会汇报，争取尽快出台授权《深圳经济特区个人破产条例》个别条文可扩大在全国范围适用的规定。